國務(wù)院日前印發(fā)的《關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）提出，鼓勵地方依法合規采用PPP等方式，撬動(dòng)社會(huì )資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經(jīng)核查符合規定的PPP項目加大推進(jìn)力度，嚴格兌現合法合規的政策承諾，盡快落實(shí)建設條件。與此同時(shí)，積極推動(dòng)符合條件的PPP項目發(fā)行債券、規范開(kāi)展資產(chǎn)證券化。

多位專(zhuān)家近日在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《指導意見(jiàn)》是鼓勵PPP規范發(fā)展的又一重要文件，是PPP規范高質(zhì)量發(fā)展的又一重大利好。

提振信心

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長(cháng)彭程認為，《指導意見(jiàn)》有利于凝聚共識、增強信心。“從財政部去年11月份下發(fā)92號文以來(lái)，在全國范圍內開(kāi)始對PPP項目清理整頓。盡管PPP實(shí)施初期出現了一些不規范的現象，規范整頓確有必要，但在清理整頓過(guò)程中，個(gè)別地區也出現了層層加碼、矯枉過(guò)正的現象，社會(huì )各界尤其是金融機構對PPP由追捧轉變?yōu)閼岩?，對下一步的發(fā)展方向議論紛紛。這種懷疑和觀(guān)望態(tài)度對PPP工作的規范開(kāi)展、對投資和經(jīng)濟的健康發(fā)展極為不利。”彭程說(shuō)，《指導意見(jiàn)》明確鼓勵依法合規地開(kāi)展PPP項目，提出可以用PPP模式解決在建項目后續融資等問(wèn)題，這是對堅持PPP模式的再一次肯定，起到了撥云見(jiàn)日的作用。

PPP大數據專(zhuān)業(yè)公司——北京明樹(shù)數據科技有限公司CEO（首席執行官）肖光睿認為，《指導意見(jiàn)》穩定了PPP市場(chǎng)預期。“明確了合規的PPP項目不僅要干，要加快推進(jìn)，還要嚴格按照合同踐行契約精神?！吨笇б庖?jiàn)》同時(shí)強調堅持引導民間資本參與，這與相關(guān)政府部門(mén)近期一系列重點(diǎn)向民營(yíng)企業(yè)推介PPP項目的舉措相一致。”肖光睿說(shuō)。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家，大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥表示，《指導意見(jiàn)》第8項配套政策措施提出，要規范有序推進(jìn)PPP項目。這是去年11月PPP進(jìn)入“速凍期”后，國家又一次發(fā)出的政策回暖信號，意味著(zhù)PPP仍然受?chē)艺咧С?。作為單條措施提出來(lái)，表明PPP在未來(lái)國家經(jīng)濟建設中仍將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家，北京中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人周蘭萍表示，PPP因嚴監管而“遇冷”，甚至因被質(zhì)疑會(huì )“增加政府隱性債務(wù)”而使得各地的PPP項目推進(jìn)頻頻受阻。在此背景下，《指導意見(jiàn)》多處提及PPP，為規范的PPP正名，并明確與變相舉債行為加以區別。文件的出臺，將大大提振各方對PPP的信心和決心。加上財政部前期對于PPP項目管理庫的清理整頓，可以預見(jiàn)，將會(huì )有更多高質(zhì)量的PPP項目推向市場(chǎng)，PPP模式將會(huì )對基礎設施領(lǐng)域補短板帶來(lái)更大的助力。

PPP財政專(zhuān)家、北京中財中融投資咨詢(xún)有限公司管理合伙人孫立峰認為，《指導意見(jiàn)》將“規范有序推進(jìn)PPP項目”提到很高的高度，說(shuō)明國家對PPP作為供給側改革的重要政策抓手，對公共服務(wù)供給和基礎設施建設所發(fā)揮的重要作用予以充分肯定。“PPP在今后很長(cháng)一段時(shí)間仍將是政府和社會(huì )資本協(xié)同發(fā)力、持續不斷提高社會(huì )治理水平的重要機制。”孫立峰說(shuō)。

指明方向

專(zhuān)家認為，《指導意見(jiàn)》為今后的PPP發(fā)展更加清晰地指明了方向，既表明了規范發(fā)展PPP的政策方向不會(huì )因為經(jīng)濟進(jìn)入中低速增長(cháng)區間而動(dòng)搖，又對下一步依法合規推廣應用PPP模式產(chǎn)生了積極作用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春認為，《指導意見(jiàn)》直面PPP發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險問(wèn)題，是加強地方債務(wù)管理、防控財政風(fēng)險的又一重要舉措。

北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書(shū)長(cháng)鄧冰預測，近期還會(huì )有更多支持PPP模式的相關(guān)制度和文件出臺。“《指導意見(jiàn)》對PPP整體環(huán)境是明確的利好，清晰地表明了決策層對PPP模式的認可和積極態(tài)度。”鄧冰說(shuō)。

彭程認為，《指導意見(jiàn)》對今后開(kāi)展PPP工作指明了方向。具體而言，以后的PPP項目要注意以下幾點(diǎn)：一是要注重依法合規，以往所謂的“包裝PPP”“打擦邊球”等做法盡量不要考慮了。二是關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域，即補短板的9大領(lǐng)域。三是要提高項目策劃和運作水平，鼓勵創(chuàng )新、提高效率、盤(pán)活資產(chǎn)。四是項目要注重發(fā)揮撬動(dòng)民間資本作用。五是政府部門(mén)要更加做到誠信守約、尊重經(jīng)濟規律和資本市場(chǎng)規則，地方政府開(kāi)展PPP工作必須把握節奏、理性發(fā)展。

金永祥分析了《指導意見(jiàn)》第三條和第十條中PPP的相關(guān)內容。他表示，第十條提出嚴禁以PPP等方式變相舉債，說(shuō)明規范發(fā)展PPP的政策方向沒(méi)有發(fā)生變化，被作為“不規范”的明股實(shí)債、變相擔保等行為不會(huì )因為經(jīng)濟中低速增長(cháng)而放松要求。第三條提出保障在建項目順利實(shí)施、避免形成“半拉子”工程，可能會(huì )使前段時(shí)間由于各種原因停建的PPP項目受益。“由于早期PPP項目不完全符合現階段政策要求，因而造成一些項目融資受阻或者停工，重新啟動(dòng)這些項目對減少資源浪費和穩定經(jīng)濟增長(cháng)都意義重大。”金永祥說(shuō)。

鄧冰認為，《指導意見(jiàn)》表達了三層意思：一是“補短板”的思路，是國家宏觀(guān)經(jīng)濟調控全局性考量的具體落實(shí)和深化，是供給側改革的重要抓手，表明了中央財經(jīng)政策的連貫性和穩定性，PPP在補短板中具有的功能性作用和整合能力，依然是決策層統籌考慮的重要版塊。二是PPP在整個(gè)調結構、穩增長(cháng)的體系中已經(jīng)發(fā)揮了應有的作用，將會(huì )繼續大力推進(jìn)實(shí)施。三是未來(lái)在若干領(lǐng)域中，PPP模式將是地方政府和有關(guān)部門(mén)推動(dòng)基礎設施、民生領(lǐng)域的重要工具，并重點(diǎn)在PPP資產(chǎn)證券化、盤(pán)活存量資產(chǎn)等方面加大力度。

“《指導意見(jiàn)》有風(fēng)向標和指示燈的作用。穩中求進(jìn)，關(guān)鍵在‘進(jìn)’。”孫立峰說(shuō)，《指導意見(jiàn)》鼓勵通過(guò)PPP模式在九個(gè)重點(diǎn)基礎設施領(lǐng)域參與補短板重大項目投資、對符合規定的PPP項目盡快落實(shí)建設條件、通過(guò)債券和ABS（資產(chǎn)證券化）拓寬PPP項目融資渠道，這些舉措均是通過(guò)PPP模式“精確制導”社會(huì )資本在基礎設施關(guān)鍵領(lǐng)域的投資效應，以便更好發(fā)揮其對國民經(jīng)濟的拉動(dòng)作用。“穩中求進(jìn)，穩在‘質(zhì)量’。提高PPP項目的權責利關(guān)系的構建能力、從項目運營(yíng)著(zhù)手、提高項目實(shí)施質(zhì)量、通過(guò)TOT（移交—運營(yíng)—移交）和ROT（重建—運營(yíng)—移交）盤(pán)活存量資產(chǎn)，這些舉措均是著(zhù)眼解決PPP發(fā)展中長(cháng)期存在質(zhì)量不高的問(wèn)題，有利于促進(jìn)PPP模式長(cháng)期健康發(fā)展。”孫立峰認為。

樂(lè )觀(guān)與謹慎并存

在PPP迎來(lái)政策性利好、市場(chǎng)重新回暖之時(shí)，PPP實(shí)踐者更應樂(lè )觀(guān)與謹慎并存。

彭程表示，對待《指導意見(jiàn)》既要樂(lè )觀(guān)，也要謹慎?！吨笇б庖?jiàn)》對PPP工作提出了更加全面和辯證的要求，在鼓勵合法合規推進(jìn)PPP工作的同時(shí)，強調不得以PPP名義變相融資，嚴格防控財政風(fēng)險等要求不會(huì )放松，要求將推進(jìn)PPP項目與解決一些附帶問(wèn)題通盤(pán)考慮。“就目前我國實(shí)際情況而言，地方的PPP項目往往同地方融資平臺公司、存量資產(chǎn)和債務(wù)等問(wèn)題糾纏在一起。文件對地方政府的舉債和融資平臺等給出了較為明確的意見(jiàn)，有利于地方政府在推進(jìn)項目中統籌謀劃，起到一舉多得的作用。”彭程說(shuō)。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清認為,《指導意見(jiàn)》有利于提升各界對PPP市場(chǎng)的信心，但在實(shí)施層面，關(guān)鍵還要看PPP項目本身現金流是否能支撐，即項目的財務(wù)可行性。如果是政府付費和補貼的項目，要看項目所在地的財政承受或能給的資源補償能力；如果是使用者付費的項目，要看市場(chǎng)需求。

肖光睿認為，《指導意見(jiàn)》強調了全過(guò)程管理的重要性。“項目的規劃、可研等前期工作往往是決定PPP項目成敗的關(guān)鍵，在過(guò)去實(shí)踐中銜接不暢時(shí)有發(fā)生，這次在進(jìn)一步明確管理和運營(yíng)效率的同時(shí)，強調前期工作的科學(xué)決策，充分體現全過(guò)程管理的思維。”

彭程說(shuō)，要保證PPP模式長(cháng)期健康發(fā)展，還需更高層面的立法修規，需要具體操作層面的完善規范；當前PPP還受到國內外經(jīng)濟形勢和投資方、金融機構自身限制的影響，不是一個(gè)文件就都能解決的，部分金融機構對PPP項目融資不能貸、不敢貸、不會(huì )貸的現象還未根本改變；地方政府對文件的消化和理解，以及執行過(guò)程的實(shí)際效果還有待觀(guān)察。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家，北京國家會(huì )計學(xué)院碩士生導師高亞莉說(shuō)：“下一步更應該用好政策紅利，借助PPP模式補齊基礎設施領(lǐng)域短板,助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。”她認為，“策劃PPP項目時(shí)應從區域規劃視角設計項目方案，整合域內資源，充分挖掘PPP項目贏(yíng)利點(diǎn)，以項目自身現金流平衡項目支出，減輕財政支付，化解地方政府債務(wù)。發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì )資本特別是民間資本參與基礎設施短板建設，激發(fā)社會(huì )資本的造血功能。”

財政部PPP專(zhuān)家、龍元建設集團副總裁顏立群說(shuō)，《指導意見(jiàn)》的出臺，意味著(zhù)國家層面開(kāi)始實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)基建補短板，各種措施針對性強，責任到位，希望可以改善地方政府、社會(huì )資本、建設方等各類(lèi)參與主體的信心。更希望各類(lèi)金融機構能切實(shí)落實(shí)這些政策，對基建補短板給予更實(shí)質(zhì)性的資金支持。他認為，中國的基建還遠沒(méi)有到過(guò)剩的階段，只是在區域、領(lǐng)域間可能存在著(zhù)不平衡，生態(tài)治理、社會(huì )民生、農業(yè)農村等領(lǐng)域的基建短板不但不能停、不能緩，反而應該盡快做，早做老百姓早受益。